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【沙龙观点】国务院发展研究中心副研究员牛雄:京津翼协同发展中北京的“变与不变”

时间:2017-05-10
(本文根据国务院发展研究中心副研究员牛雄先生2017 年4月在东方红•宏观经济与金融市场沙龙首期研讨会上的讲话整理)

首先感谢北大给这个机会,阳春三月,未名湖畔来跟大家交流一下自己的一点认识。

题目叫“京津冀协同发展中北京的变与不变”,这是前十几天,我们中心中国经济时报约我写了一篇稿子,我就跟大家交流一下,也谈谈对雄安新区的一些看法。“ 兼论城市中心漂移论与雄安新区”。

背景就是2014年习总书记提出京津冀协同发展三年来,协同步伐不断加快,北京总规前一阵草案刚出来,雄安新区又设立,是千年大计,在城市发展中有了一些新的理念,新的要求,站在历史的新起点上,展望未来,我们还需要一点哲学的思考。

变和不变,京津冀协同中,哪些变了,哪些不变。

一、不变

一是山川地理形势,京津冀的山川地理格局自古未变。我用了一下古文《朱子语录》里面,南宋朱熹所云:“冀都是正天地中间,山脉从云中发来,前则黄河环绕,泰山耸左为龙,华山耸右为虎,嵩山为前案,淮南诸山为第二案,江南五岭为第三案,古今建都之地莫过于冀,以今考之,是邦之地,左环沧海,右拥太行,北枕居庸,南襟河济,形胜甲于天下”。当时朱熹还在南方,这一块儿当时不是南宋的国土,但是他看出这块地方确实是建都的好地方。明末地理学家顾祖禹《读史方舆纪要》里面写到,“据上游之势而临御天下者,其非今日之直隶乎”。七八年我在河北挂职的时候,看这本书印象比较深,可以看出京津冀这一块儿,古今山川地理的重要性没变。

二是政治功能没变。大山、大水是建都的必要条件,从辽南京、金中都,元大都到明清北京,再到中华人民共和国,除民国的几十年外,北京一直承担中国北方乃至全国政治中心的功能,有860年建都史,是世界著名古都,为我们留下了极为丰富的物质和精神遗产。

三是人文精神。习总讲了,“北京历史文化是中华文明源远流长的伟大见证“,回顾城市发展的历史,文化始终是城市最主要的功能之一,自古燕赵多慷慨北歌之士,京津冀地区发生了许多影响中国历史进程的重大事件,涌现了数不尽的风流人物,是中国历史上农耕、游牧两大文明碰撞交融最长、强度最大的区域。

城市是文明的载体,我是搞规划的,早年还学过建筑,北京旧城、西郊的三山五园、近郊的明皇陵,河北的避暑山庄,包括清东西陵等等历史遗迹都是中国传统城市营造晚期的巅峰之作。我说这个晚期,是因为唐朝有一些作品比这个还好,后来见不着了。尤其是明清北京城,被梁思成先生赞为“世界都城建设史上的孤本,无与伦比的杰作”,无不印证着京津冀地区是中国古代文明保存最丰富,价值最高的区域之一。当前京津冀协同发展是朝着更高的世界城市群的方向发展,这个进程中一个不变的因素就是文化因素的延续性和贯穿性。

二、 变

一、 时代背景。当今是经济全球化的时代,中国和全球经济的关联度越来越密切,城市理论里面有一个叫全球城市理论,全球城市网络中,北京的地位不断上升,从国家战略要求看,北京的责任是带领京津冀地区抢占全球城市体系的顶端,因为现在顶端是纽约、伦敦、东京这些城市,控制全球资本的流动,所以北京要形成对全球资源的支配力和控制能力,建设世界城市,提升北京在国际上的竞争力、话语权,从发展战略导向看,应该从经济影响力向综合影响力拓展,更加注重提升文化影响力、科技影响力、政策影响力,这和北京新的四个中心,政治中心、文化中心、科技创新中心、国际交往中心的定位是一致的。

二、 城镇化的指导思想。《国家新型城镇化规划》提出以人为核心的新型城镇化,中央城市工作会议指出要把握城市发展规律,推动以人为核心的城镇化,有效化解各种城市病,努力把城市建为人与人,人与自然和谐相处的美丽家园等等,这是时代背景。

三、我再讲讲我们这个专业,有一句话,城市的功能缔造了城市的结构,而城市的结构较城市的功能更为久远。北京城的空间结构,我们现在讲单中心、同心圆的结构是历史形成的,最早明清的时候,是政治文化中心造成的结构,几百年下来,建国以后延续,拆了城墙建二环,后来又是三环、四环、五环,后来产生的很多城市病,跟这个结构有关系,但是这个结构一旦形成,有一个历史的惯性,虽然现在的功能跟过去的功能有不同的地方,但城市的结构较城市的功能更为久远,要调这个空间结构,要下很大决心的。新的历史时期,北京的政治文化中心功能未变,但是增加了科技创新中心、国际交往中心的定位,城市空间结构要随之调整,当然随着历史的演进它也会演进,雄安新区是一个大的步伐。还有高度城市化带来的交通拥堵、空气污染、房价高涨等大城市病,一方面是人口的快速增长,带来的水资源、土地资源、环境资源以及公共服务供给不足的矛盾,另一方面,是城市功能过度集中在中心城区的产物。随着城市规模的不断扩大,北京这种单中心、同心圆式向外扩展的城市空间布局越来越难以适应城市发展的要求。城市中心区功能过度集中,交通、环境和各项城市设施承载压力自然加大,中心城区的承载能力趋于饱和。另一方面,中心城区之外与中心城区整体发展水平差距的加大,过去讲北京100公里以外就是农村了,反过来又增加了中心城区的负担。我们觉得,规划学界研究这么多年了,包括清华的吴良镛院士,他们研究二十多年了,形成共识,要解决问题,重点应放在城市空间总体结构的调整,疏解城市中心区过度集中的功能。以京津冀区域协同的大视角来考量,多中心、网络化发展有助于治理大城市病,包括雄安新区,包括北京副中心的建设,就是要把北京的单中心结构调为多中心的结构,和河北和天津形成互动。区域空间结构的调整应该配合人口、产业用地、交通、文化、生态、科技等的协同,带动整体的协同和升级,从单中心向多极网络结构转变,雄安新区、副中心这些都是重大举措,就是调结构,经济学讲调结构,我们城市和区域也讲调空间结构。

同时还要关注相关领域的宏观政策调整,因为城市空间调整背后的作用力是产业政策、人口政策、环境政策等等,包括交通规划和土地利用,跨部门的协作和共进等等,表面上是呈现这个空间结构,但是背后的作用力是产业、人口、经济等等在后面起作用。

四、我再说一下城市中心漂移。前几年出版了一本专著《城市中心漂移论》,提出城市中心漂移的理论假说。核心理念是指在快速城市化背景下,特大城市各种功能集聚在一个中心,像一个地理板块一样,随着城市的不断发展,人口大量集中,产生各种城市问题,政府将行政中心迁移,有些功能逐渐分解、分离出去,漂移至一定距离后固定下来,形成一个新的城区。这是2004-2006年时,在对中国多个省会城市行政中心迁移的案例进行考查的基础上,运用一手的调查资料和第四次、第五次人口普查的数据,重点针对南宁城市空间结构演变进行实证研究时得出的结论,同时推演出近20年南宁城市空间结构的演化模型。现在看来,该理论假说在雄安新区、通州副中心建设得到了较大程度的验证,对雄安新区人口流向、空间布局有一定的借鉴意义。

快速城市化的一个客观表征就是外部人口持续流入城市,与城市内部人口流动相结合,引起人口分布在城市空间上的重组,与土地开发和产业布局变动等多种因素合成,带动城市空间结构的演化。

研究认为,从上世纪90年代至今,在人口流动、政府政策、土地开发、产业布局等多种因素的合成作用下,中国多个城市中心存在着漂移的过程,其中宏观政策和政府的意图起了主导作用。现在经济学讲市场起决定作用,国家的文件也讲,我们讲城市的空间结构调整,首先是政府动,宏观政策包括地方政府的意图是主要作用,后来的市场跟进之后,城市的空间结构,可以由单中心的圈层结构演变为两心、多核心的结构,中间是交通轴带相连。在人口流动,大量人口进入城市,包括北京是2170万人,外来人口还要进,人口流动和城市中心漂移的相互作用,城市人口的重心也会发生变化,城市会出现明显的社会分区,我不多讲,雄安新区完了之后,包括副中心完了之后,整个城市人口结构会发生变化。

根据这些假说,城市中心的分化需要时机、条件和动因。比如说政策环境发生变化,地方政府着力实施,我最近这两天还在想,这个政策有强和弱,有些地区,如果政策力比较强,动作就比较快,而且能建成,五年以后成规模,十年以后成样子。有些地方政策力不强,加之宏观经济环境变化,市场力量也跟不上,会出现鬼城,就放在那儿了。很多省会的新区都建成了,就是刚开始政府的力量比较大,市场的力量也跟得上,这对雄安新区是一个启发,一定要政府的力量跟上,历届领导要有一个意图,连续推进五到十年,能起效果。

当然还有一个条件,既有街区,既有区域要有一定的基础条件,包括交通的条件和人口流动特征,比如说现在的新区里面,相对人口比较少,没有大量的人口集聚在那个地方,是一个空地,这是一个特征,还有就是交通条件,跟老城区的交通联系比较好,还有新区没有旧工业区的阻隔,还有地理生态条件良好,水资源、土地承载能力等,我们一般做总规的时候,要做资源环境影响力评价,联系各个学科的,包括经济学,社会学,包括搞地理的,搞生态的,要分析完了以后,看能不能承载这么多人口。

还有就是旧城拥挤,空间不足,城市向外拓展,城市开发方向的重点转移,这三者同时具备的条件下,地方政府还得因势而利导之,才能带动空间结构的优化,包括雄安新区,包括副中心,政府要在具备一定的条件下因势利导。

我还是这个观点,城市中心漂移主要是基于政府政策的作用力,市场力和社会力会跟着政府的力量跟进,这恰恰符合中央在雄安新区的决策部署。雄安新区肯定要体现市场在资源配置中的决定性作用,但是政府也要更好地发挥作用,这跟改革的要求也是不谋而合的。我后来在石家庄市城乡规划局挂职副局长时,在河北搞新区规划编制的时候深刻认识到了,政府到底在里面怎么起作用。

三、变与不变的思辨

“人事有代谢,往来成古今”。中国易经的哲学讲求“变”,按一定的法则求变。中国古人有“究天人之际,通古今之变”的传统,在人类繁衍和建设人居环境的过程中一直探索着“人”与“自然”的关系。把握新时代城市与区域发展的规律,万变不离其宗。山河湖海的自然生态格局无法改变;人与自然和谐共处、建设美好人居的理想未变;政治中心,东方文明中心的功能定位不变;从空间布局的角度看,北京城市空间的内核和中轴一直未变。包括这一次做雄安新区的规划,做详规的时候,怎么完成这个千年大计,一定要参考老城这套东西,它的思想是怎么来的,除了外在的空间特征之外,背后的建城思想是什么。雄安新区的规划设计,将来要做传世之作,一流作品,挑战性还是比较大的。还有一点,京津冀地域一体、文化一脉,历史渊源深厚,交往半径相宜,它的一体性是行政区划不能分割的。

“城市的主要功能在于化力为形,化能量为文化,化死物为活灵灵的艺术形象,化生物繁衍为社会创新”(刘易斯﹒芒福德)

首都地区代表了一个时代的文化精粹,不仅有展示、传承、弘扬中华文化精神的职责,也具有开放、包容与建设首善之区的示范作用。在世界多元文化共存与竞争的今天,一个强大国家的主流文化应该在世界文化大融合中赢得话语权。北京作为中国的首都,目前有2170万人口,是国际国内交通枢纽、信息网络枢纽,跨国公司总部、金融中心、文化组织等各类机构林立,汇聚了全国一流的大专院所和各类人才,也有诸多亚洲一流的科研机构和来自全球的人才,传承着中华文明的优秀基因,如何在新的历史起点上,化众人之力为磅礴能量,化众人之智为社会创新,带领京津冀区域整体创新发展,展现文化自信和大国形象,示范全国,进而为人类进步做出新的贡献,或许是“变与不变”的真谛。

四、结语

“城市的最终使命是带领人类自觉地参与宇宙和历史的进程。”(刘易斯﹒芒福德)

从中国古代的民本思想到中央提出的以人为核心的新型城镇化,到中国共产党为人民服务的宗旨,是有一条脉络贯穿的,京津冀发展的根本目的是让这片区域上的人民生活得更好,用海德格尔的话,诗意地栖居在这片大地上,在城市工作领域中细化十八届五中全会明确的坚持以人民为中心的发展思想。什么叫千年大计,可能是以人民为中心的建城思想,才能持续一千年。正如习近平同志指出:“城市规划建设做得好不好,最终要用人民群众的满意度来衡量”。北京作为大国首都,要为全国人民做出示范样板,带领京津冀地区建设世界级城市群,创建美好人居环境,顺应中华文化伟大复兴的时代潮流,雄安新区的规划建设,确实有这个责任,古代是孤本、杰作,雄安新区要展现东方古国在世界的崭新气象,为国家、为民族复兴做出新的贡献。

谢谢!

牛雄   国务院发展研究中心副研究员,中国城市规划学会理事

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